Friday, May 4, 2012

PENYELENGGARAAN KEWENANGGAN DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH



A. Pendahuluan
Sejak beberapa dekade yang lalu beberapa negara telah dan sedang melakukan desentralisasi, motivasi fenomena ini terutama disebabkan oleh alasan politik. Desentralisasi merupakan bagian yang teramat penting didalam proses demokratisasi penyelenggaraan pemerintahan. Pemerintahan pusat atau terpusat yang cenderung otokratis berubah menjadi pemerintahan lokal yang dipilih langsung oleh masyarakat. Alasan lainnya atas maraknya proses desentralisasi adalah untuk memperbaiki mutu pelayanan kepada masyarakat oleh penyelenggara pemerintahan. Di dalam konteks ini titik berat desentralisasi adalah pelayanan bukan kekuasaan. Dengan kata lain desentralisasi adalah suatu upaya mendekatkan pemerintahan kepada rakyatnya (bringing the State closer to the people).

Seiring dengan telah terselesaikannya kendala kehidupan politik di Indonesia yang ditandai dengan telah terbentuknya penyelenggara pemerintahan yang baru hasil suatu proses yang cukup demokratis, maka harapan akan membaiknya perekonomian dan berbagai aspek kehidupan berbangsa dan bernegara lainnya di Indonesia menjadi terbuka, dan semoga dalam tempo yang tidak terlalu lama harapan tersebut akan menjadi kenyataan. Selain itu juga semangat reformasi dan perubahan diberbagai bidang serta dorongan dan dampak dari proses demokratisasi telah menggugah pemerintah bersama dengan parlemen untuk melahirkan dua undang-undang yaitu UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No.25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Kedua UU tersebut merupakan dasar bagi proses desentralisasi dan otonomi daerah yang luas dan bertanggung jawab.

Tujuan utama dari desentralisasi dan otonomi daerah ini adalah mendekatkan pemerintah kepada masyarakat yang dilayaninya sehingga pelayanan kepada masyarakat menjadi lebih baik dan kontrol masyarakat kepada pemerintah menjadi lebih kuat dan nyata. Desentralisasi dan otonomi daerah dapat dikatakan berhasil apabila pelayanan pemerintah kepada masyarakat menjadi lebih baik dan masyarakat menjadi lebih berperan dalam meningkatkan kesejahteraan bersama. Desentralisasi kewenangan tersebut akan berakhir dengan semakin meningkatnya peranserta masyarakat dan berubahnya peran pemerintah dari provider menjadi fasilitator.

Kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah, mungkin merupakan satu-satunya kebijakan yang paling besar peluangnya untuk sukses. Ini didasarkan pada adanya suatu komitmen reformasi yang diterima secara nasional didukung perangkat hukum yang jelas dan komitmen awal yang sangat kuat, serta diterima secara luas oleh pemerintah daerah, partai politik, organisasi masyarakat dan kaum intelektual, bahkan pemuka agama.

Oleh karena itu, otonomi lebih menitik beratkan pada aspirasi daripada kondisi (Sarundajang:2002). Dari berbagai pemahaman tentang otonomi daerah tersebut, maka otonomi daerah menurut Sarundajang (2002) dapat disimpulkan sebagai :
1. Hak mengurus rumah tangga sendiri bagi suatu daerah otonom;
2. Daerah tidak dapat menjalankan hak dan wewenang otonominya di luar batas wilayahnya;
3. Daerah tidak boleh mencampuri urusan rumah tangga daerah lain sesuai dengan wewenang pangkal dan urusan yang diserahkan kepadanya;
4. Otonomi tidak membawahi otonomi daerah lain.

Otonomi daerah sebagai salah satu bentuk desentralisasi pemerintahan, pada hakekatnya bertujuan untuk memenuhi kepentingan bangsa secara keseluruhan. Berdasarkan ide hakiki yang terkandung dalam konsep otonomi, maka Sarundajang (2002) juga menegaskan tujuan pemberian otonomi kepada daerah meliputi 4 aspek sebagai berikut :
1. Dari segi politik adalah mengikutsertakan, menyalurkan aspirasi dan inspirasi masyarakat, baik untuk kepentingan daerah sendiri, maupun untuk mendukung politik dan kebijakan nasional;
2. Dari segi manajemen pemerintahan, adalah untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintahan;
3. Dari segi kemasyarakatan, untuk meningkatkan partisipasi serta menumbuhkan kemandirian masyarakat melalui upaya pemberdayaan masyarakat untuk mandiri;
4. Dari segi ekonomi pembangunan, adalah untuk melancarkan pelaksanaan program pembangunan guna tercapainya kesejahteraan rakyat.

Keberhasilan pelaksanaan otonomi daerah tidak terlepas dari berbagai faktor yang mempengaruhinya. Hal-hal yang dapat mempengaruhi pelaksanaan otonomi daerah, antara lain menurut Kaho (2002), yaitu :
1. Manusia pelaksananya harus baik;
2. Keuangan harus cukup dan baik;
3. Peralatannya harus cukup dan baik;
4. Organisasi dan manajemennya harus baik.

Menurut Utomo (2005), untuk kesuksesan implementasi otonomi daerah maka perlu disusun strategi yang tepat dengan melakukan langkah-langkah sebagai berikut :
1. Plan for planning untuk memperoleh negotiate agreement dari berbagai pihak atau komponen mulai Pusat sampai Daerah dalam rangka menyamakan persepsi tentang visi dan wujud otonomi atau desentralisasi;
2. Penekanan kesepahaman mengenai peran, fungsi masing-masing komponen (clarity of rule, purpose and direction) agar tidak terjadi saling intervensi;
3. Melengkapi infrastruktur yang berupa peraturan-peraturan ataupun ketentuan-ketentuan yang lebih teknis dan operasional untuk kelancaran jalannya penyelenggaraan otonomi

B. Pembagian Kewenangan Menurut UU No. 22 Tahun 1999
Agar desentralisasi dapat berjalan dengan baik maka sebagai langkah awal adalah pembagian kewenangan. Dengan pembagian ini akan jelas siapa melakukan apa, dan siapa membiayai apa. Pemisahan dan pemilahan ini akan berdampak pada tatanan kelembagaan dan akhirnya pada penyediaan dan penempatan pegawai. Pembagian kewenangan dari sudut pandang masyarakat dapat ditentukan dengan siapa yang akan menerima manfaat dan siapa yang akan menanggung beban atau resiko atau dampak. Sebagai contoh penyelenggaraan upaya pertahanan negara akan bermanfaat bagi seluruh bangsa dan harus didanai oleh seluruh bangsa secara nasional, oleh karenanya bidang pertahanan merupakan kewenangan pemerintahan nasional (pusat). Namun "lampu penerangan jalan" misalnya, hanya bermanfaat bagi penghuni kota atau permukiman tertentu dan dapat didanai oleh masyarakat setempat, karenanya hal ini mutlak kewenangan pemerintahan kota.

Secara garis besar UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dengan jelas telah mengatur masalah pembagian kewenangan ini. Undang-undang menyuratkan bahwa kewenangan pemerintah di tingkat lokal akan bertambah dan mencakup kewenangan pada hampir seluruh bidang pemerintahan. Sementara itu kewenangan yang terdapat pada pemerintah pusat terbatas hanya pada kewenangan di bidang: (a) politik luar negeri; (b) pertahanan keamanan; (c) peradilan; (d) moneter dan fiskal; (e) agama; dan (f) kewenangan di bidang lain. Khusus mengenai kewenangan dan tanggung jawab di bidang lain yang masih dimiliki oleh pusat sebagaimana dijelaskan didalam pasal 7, UU No. 22 Tahun 1999 meliputi kewenangan: (a) perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro; (b) dana perimbangan keuangan; (c) sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara; (d) pembinaan dan pemberdayaan sumber daya manusia; (e) pendayagunaan sumber daya alam serta teknologi tinggi yang strategis; (f) konservasi; dan (g) standarisasi nasional.

Di dalam UU No.22 Tahun 1999 secara tegas dinyatakan bahwa kewenangan daerah adalah: "Mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam ikatan Negara Kesatuan Republik Indonesia.[1] Kewenangan ini mencakup kewenangan dalam seluruh bidang pemerintahan kecuali kewenangan yang masih harus berada ditangan pusat. Lebih rinci lagi kewenangan daerah yang terdapat di dalam undang-undang adalah:
1. Mengelola  sumber  daya  nasional yang tersedia di wilayahnya dan bertanggung jawab   
    memelihara kelestarian lingkungan sesuai dengan peraturan perundangan,[2]
2. Mengelola   wilayah   laut   sejauh   12 mil   dari  garis   pantai   kearah   laut  lepas dan     
    berwenang melakukan:
- Ekplorasi, ekploitasi, konservasi dan pengelolaan kekayaan laut sebatas wilayah
   laut tersebut;
- Pengaturan kepentingan administratif;
- Pengaturan tata ruang;
- Penegakan hukum; dan
- Perbantuan penegakan keamanan dan kedaulatan negara.

3. Melakukan  pengangkatan,  pemindahan,   pemberhentian,   penetapan   pensiun,   gaji,
    tunjangan,  dan kesejahteraan pegawai,  serta pendididkan  dan pelatihan sesuai dengan
    kebutuhan   dan   kemampuan   daerah   yang ditetapkan   dengan peraturan perundang-
    undangan.[3]
4. Membiayai pelaksanaan tugas pemerintah daerah dan DPRD.[4]
5. Melakukan   peminjaman   dari   sumber   dalam   negeri   dan  atau luar negeri  dengan
    persetujuan DPRD dan Pusat untuk pinjaman luar negeri.[5]
6. Menentukan tarif dan tata cara pemungutan retribusi dan pajak daerah.[6]
7. Membentuk dan memiliki Badan Usaha Milik Daerah.[7]
8. Menetapkan APBD.[8]
9. Melakukan   kerjasama  antar  daerah  atau  badan lain,  dan  dapat  membentuk  badan
    kerjasama baik dengan mitra di dalam maupun di luar negeri.[9]
10. Menetapkan pengelolaan Kawasan Perkotaan.[10]
11. Pemerintahan    kota/kabupaten    yang    wilayahnya    berbatasan    langsung     dapat
      membentuk lembaga bersama untuk mengelola kawasan perkotaan.[11]
12. Membentuk,   menghapus,   dan menggabungkan   desa   yang ada  di wilayahnya atas
      usul dan prakarsa masyarakat dan persetujuan DPRD.[12]
13. Mengatur penyelenggaraan pemerintahan desa.[13]
14. Membentuk Satuan Polisi Pamong Praja.[14]

Lebih jauh lagi Pasal 9 UU No. 22 Tahun 1999 mengatur kewenangan propinsi sebagai daerah otonom dan sebagai wilayah administrasi. Kewenangan tersebut meliputi:
1. Kewenangan dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas kabupaten dan kota, serta
    kewenangan dalam bidang pemerintahan tertentu lainnya,
2. Kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan oleh daerah kabupaten/kota.
3. Sebagai wilayah administrasi mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang
    dilimpahkan kepada gubernur selaku wakil pemerintah pusat.

Selain kewenangan-kewenangan umum yang telah disebutkan di atas, bagi daerah kabupaten dan daerah kota diwajibkan menyelenggarakan kewenangan wajib sebagai berikut: (1) pekerjaan umum; (2) kesehatan; (3) pendidikan dan kebudayaan; (4) pertanian; (5) perhubungan; (6) industri dan perdagangan; (7) penanaman modal; (8) lingkungan hidup; (9) pertanahan; (10) koperasi; dan (11) tenaga kerja.
Untuk daerah kota di samping kewajiban di atas juga diwajibkan untuk menyediakan kebutuhan utilitas kota sesuai kondisi dan kebutuhan kota yang bersangkutan, utilitas kota ini antara lain: (1) pemadam kebakaran; (2) kebersihan; (3) pertamanan; dan (4) tata kota.[15]
Kewenangan daerah kabupaten dan daerah kota di atas berlaku juga di kawasan otorita yang terletak di daerahnya. Kawasan otorita yang dimaksud meliputi:[16] (1) badan
otorita; (2) kawasan pelabuhan; (3) kawasan bandar udara; (4) kawasan perumahan; (5) kawasan industri; (6) kawasan perkebunan; (7) kawasan pertambangan; (8) kawasan kehutanan; (9) kawasan pariwisata; (10) kawasan jalan bebas hambatan; (11) kawasan lain yang sejenis.

Selain itu, berbagai kewenangan yang dipunyainya daerah juga dapat ditugasi oleh pusat untuk membantu melaksanakan kewenangan yang seharusnya dilaksanakan oleh pusat (Tugas Pembantuan). Untuk penugasan ini undang-undang mensyaratkan harus disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana yang dibutuhkan. Dalam pelaksanaannya daerah wajib melaporkan dan mempertanggungjawabkannya kepada pemerintah pusat.

Oleh karena itu, desentralisasi dan otonomi daerah sebagaimana dirumuskan dalam UU No. 22 Tahun 1999 secara eksplisit merupakan kewenangan yang dimiliki pemerintah daerah untuk mengurus dan mengelola berbagai urusan penyelenggaraan pemerintahan di daerah bagi kepentingan dan kesejahteraan masyarakat di daerah. Karenanya pemerintah daerah harus menjadikan otonomi daerah dan desentralisasi sebagai modal awal bagi upaya peningkatan pelayanan masyarakat dan pembangunan daerah yang berorientasi untuk kepentingan daerah. Sehingga paradigma "pembangunan di daerah" akan berubah menjadi "pembangunan daerah", di daerah, oleh daerah, untuk kepentingan daerah.

Di masa depan hanya program pembangunan yang memiliki karakter kepentingan nasional (national interest) atau bersifat strategis nasional (national strategic) yang masih tetap akan dilakukan oleh pemerintah pusat guna memelihara kepentingan nasional dalam rangka negara kesatuan. Salah satu contoh dari upaya pusat di dalam kegiatan ini adalah pelaksanaan program pembangunan infrastruktur lintas wilayah dalam rangka meningkatkan arus sumber daya lintas wilayah, dan program-program di berbagai bidang dalam rangka pemerataan pembangunan antar wilayah, antar daerah, dan antar kelompok.

C. Hubungan Antara Pusat dengan Daerah dan Hubungan Antar Daerah
Pasal 4 ayat 1 dan 2, UU No. 22 Tahun 1999 menyatakan bahwa daerah propinsi dan daerah kabupaten/kota tidak lagi mempunyai hubungan hierarki. Karenanya masing-masing daerah secara otonom mempunyai wewenang untuk: (1) merencanakan; (2) melaksanakan; dan (3) mengawasi pembangunan di daerahnya. Dengan demikian pemerintah daerah kabupaten/kota tidak lagi diatur dan tergantung kepada pemerintah daerah propinsi. Demikian pula halnya dengan pemerintah propinsi tidak diatur dan tergantung pada pemerintah pusat, kecuali untuk tugas-tugas tertentu yang dilaksanakan dalam rangka dekonsentrasi dan pembantuan.
Hubungan hierarki secara implisit sudah tidak ada lagi namun demikian hubungan fungsional dan koordinatif masih tetap diperlukan dalam konteks persatuan dan kesatuan bangsa. Dalam alam desentralisasi yang demokratis yang diwujudkan dengan otonomi yang luas tersebut, "pengarahan" akan diganti oleh "konsultasi dan koordinasi yang mendalam dan meluas", sehingga menghasilkan konsensus yang positif dan produktif. Yang perlu dihindari adalah bahwa otonomi yang akan terjadi justru akan menghilangkan keduanya, pengarahan dan konsultasi sehingga menjadi anarkis bahkan menjauhkan kita dari tujuan otonomi dalam kerangka negara kesatuan yang kita cita-citakan melalui UU No. 22 Tahun 1999 tersebut. Mencegah hal ini, menjadi tugas dan tanggung jawab pembuat kebijakan dalam proses perencanaan untuk mengembangkannya.

Urusan-urusan dan wewenang yang sudah diserahkan kepada daerah kabupaten/kota kegiatannya tidak akan diusulkan ke pusat melalui propinsi. Kegiatan-kegiatan yang sudah menjadi kewenangan daerah kabupaten/kota cukup dikoordinasikan di tingkat kabupaten/kota bagi kelurahan/desa dan kecamatan yang ada di wilayahnya. Sedangkan usulan kegiatan yang mencakup lintas kabupaten atau kota dan atau bersifat strategis propinsi cukup dibahas ditingkat propinsi. Usulan kegiatan yang mencakup lintas propinsi dan atau bersifat kepentingan nasional dapat diusulkan dan dibahas ditingkat nasional. Forum "Konasbang" di dalam masa transisi dan di masa depan diharapkan akan lebih sederhana, bersifat konsultasi dan koordinasi sebagai upaya pemadu serasian antara perencanaan makro dan perencanaan regional serta daerah.

 Usulan yang dibahaspun akan semakin sedikit jumlahnya. Pendanaan pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan di daerah, mekanisme dan dasar pengalokasiannyapun akan berubah sesuai dengan jiwa UU No. 25/1999. Dana transfer dari pusat yang berupa alokasi umum akan bersifat "block grant", yang besarannya untuk setiap daerah sudah tetap dan baku sesuai dengan formula yang saat ini sedang dirumuskan. Dengan demikian pada setiap akhir tahun anggaran yang berjalan daerah dapat memperkirakan berapa dana yang akan diterimanya dari pusat sebagai dana alokasi umum.

D. Kesimpulan
Berbicara masalah otonomi tidak lepas dari konsep desentralisasi, karena otonomi merupakan salah satu perwujudan dari desentralisasi. Antara desentralisasi dan otonomi daerah memiliki keterkaitan yang tidak dapat dipisahkan. Hubungan keduanya dikemukakan oleh Ryaas Rasyid (1997), yaitu :

Dalam tataran konsep desentralisasi dan otonomi daerah sebenarnya memiliki tempatnya masing-masing. Istilah otonomi daerah lebih cenderung pada political aspect (aspek politik kekuasaan negara), sedangkan desentralisasi lebih cenderung pada administrative aspect (aspek administrasi negara). Namun demikian dilihat dari konteks sharing of power (berbagi kekuasaan), dalam prakteknya dilapangan; kedua istilah tersebut mempunyai karakteristik yang erat dan tidak dapat dipisahkan. Artinya jika berbicara mengenai otonomi daerah, tentu akan menyangkut pernyataan seberapa besar wewenang untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan yang telah diberikan sebagai wewenang rumah tangga daerah.

Dengan akan segera diterbitkannya berbagai peraturan pelaksanaan atas UU No.22 Tahun 1999 dan UU No. 25 Tahun 1999, maka pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah dapat segera dilakukan. Namun demikian persiapan untuk pelaksanaan di daerah seyogyanya segera dimulai tanpa menunggu terbitnya peraturan tersebut. 
Desentralisasi dan perluasan otonomi daerah adalah suatu kesempatan yang baik bagi penyelenggara pemerintahan di daerah dalam menunjukan kinerjanya melayani masyarakat dan sekaligus juga merupakan tantangan bagi daerah untuk meningkatkan diri di dalam menghadapi pelaksanaannya. Sehingga melalui desentralisasi dan perluasan otonomi daerah akan dihasilkan suatu penyelenggraan pemerintahan di daerah yang bersifat melayani masyarakat, efisien, demokratis, aspiratif, responsif, terbuka dan bertanggung jawab.

Banyaknya kalangan menilai bahwa kebijakan otonomi daerah adalah merupakan peluang sekaligus tantangan bagi daerah untuk melaksanakan kewenangan atau urusan yang dilimpahkan pusat dengan dilandasi prinsip-prinsip good governance. Jadi ketika daerah mampu menangkap peluang tersebut, maka daerah tersebut akan lebih maju dan mandiri; sebaliknya daerah yang tidak mampu menangkap peluang, maka kebijakan otonomi daerah tidak akan memberikan perubahan yang berarti kepada daerah tersebut.


Referensi
Republik Indonesia,
Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, Jakarta 1999.
Republik Indonesia,
Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, Jakarta 1999.


[1] Pasal 1 huruf I, UU No 22/1999
[2] Pasal 10 ayat 1, UU No 22/1999
[3] Pasal 76, UU No. 22/1999
[4] Pasal 78, UU No. 22/1999
[5] Pasal 81, UU No. 22/1999
[6] Pasal 82, UU No. 22/1999
[7] Pasal 84, UU No. 22/1999
[8] Pasal 86, UU No. 22/1999
[9] Pasal 87 dan 88, UU No. 22/1999
[10] Pasal 91 UU No. 22/1999
[11] Pasal 91, UU No. 22/1999
[12] Pasal 93, UU No. 22/1999
[13] Pasal 111, UU No. 22/1999
[14] Pasal 120, UU No. 22/1999
[15] Penjelasan Pasal 11 ayat 2, UU No. 22/1999
[16] Pasal 119, UU No. 22/1999

No comments:

Post a Comment